近年來，媒體報道中屢屢提及各種教育亂象，如科研經費不當使用、以權擇校、教師“吃空餉”、農村教師短缺等等，引起社會廣泛關注。
對于此類亂象，教育管理部門習慣于采用各種行政管理手段加以整治，“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，卻未能基于長遠的制度設計考慮問題。當前的各種教育改革試點也只是從技術層面提出對問題的緩解方法，導致教育亂象不僅沒有收斂，反而愈演愈烈。
建立基礎性的制度架構，實現權利與義務的匹配，為利益相關者提供清晰的游戲規則，應是教育改革的起點。
合理界定大學科研成本
當前，中國大學受困于行政化和大學自主權不足的體制性問題，未能實現大學、大學教師、學生、委托機構之間權利與義務的匹配。就科研體制而言，應建立以下約束機制：
——應使大學具備獨立經濟地位。
按照中國現行的大學會計制度，科研項目經費進入大學后，大學只能提取5%-15%的管理費，有些政府項目還動用行政權威，不允許大學收取任何行政管理費。
這樣看似為政府節約了大量的科研經費，但實際上，只有人多了，產出才能多，大學于是不計算成本地擴大規模、增加編制、增加科研產出，獲得各種“身份”以獲得更多資源就成為大學普遍的訴求。政府負責教師的工資和福利，并沒有節約。
——應強化與教師的聘用關系。
當前，科研項目不彌補大學的人員成本，大學只能對教師設置最低教學工作量、最低科研工作量，在這之外，教師時間用在哪里、教師的收入多少、大學為教師的科研提供的服務能否獲得成本補償，大學一概無法控制。大學變成了類似集貿市場的松散組織，大學教師就像個體工商戶，除了上交一定的工作量和管理費，大學與教師之間的契約關系非常脆弱。
擁有各種頭銜的“官員型學者”，可以占用大量資源從事科研，但卻不用向大學交納相關的使用費。于是，大學教師熱衷于通過官位和權力去占用資源，在成本的“渾水”中，頭銜和官位都獲得了租金。
——應將學生獎學金體系和科研體系相捆綁。
現行的大學獎學金體系是通過學生管理系統這一“從上到下的條”進行的。獎學金和科研無關，教授招生也不必和明確的項目結合在一起。研究生培養和科研項目之間的關系很弱，大學的組織架構被拆解得支離破碎。
為此，有必要引入美國政府在資助大學承擔科研任務時所采用的基礎會計制度，亦即美國聯邦預算辦公室(OMB)的兩個公告A-110和A-21（Circular A-110 & A-21）。其主要內容是：第一，統一科研委托行為，政府各個部門都必須嚴格遵守委托秩序。第二，明確科研的契約性質，政府各部門用大學的人，要付費，用大學的設施，也要補償成本。第三，學生參與科研活動，其獎學金可以列支在研究成本中。
分三類界定學校的機構性質
2010年，中央政府在《綱要》中提到要“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”。營利性和非營利性民辦學校分類管理，成為民辦教育綜合改革的突破口。
按照現行體制，民辦學校屬于民辦非企業，因此在獲得合理回報的同時，還享受國家對非營利機構的稅收優惠政策。在不區分營利和非營利的情況下，民辦學校能夠在制度混沌的狀態中同時享受市場和稅收的雙重優惠。
然而，這種優惠不是沒有代價的。由于民辦教育名義上的利益很大，而維護教育秩序的法律并不健全，因此，在過去20年間，民辦教育機構產生了很多問題，嚴重影響了民辦教育的社會信譽，也使得教育機構審批民辦教育機構時，采取事實上的拖延態度。
在沒有明文規定的情況下，民辦教育的舉辦者和教育行政部門都沒有穩定的預期，審批通過或者不通過，雙方都在支付巨額的交易成本。從長遠來看，厘清民辦教育的秩序，對于民辦教育事業的健康發展是有利的。
區分營利和非營利機構性質，有利于教育事業的健康發展。中國應該分三類界定學校的機構性質。
——公立教育機構，一切經費來自政府，同時也受到政府財政紀律和作為公共部門的嚴格管制，例如特殊兒童的全納教育、流動人口子女教育、教育設施的開放，等等。
——營利性民辦教育機構，可融資、可籌資、可分紅，但需要在市場中生存，需要按照服務業企業的規則向政府交納稅收。其所提供的教育服務，只要符合社會主流價值，對學生沒有危害，沒有虛假宣傳，就無須政府管控。
——非營利民辦教育機構，是基于使命而存在的機構，可以向社會籌資、免交稅，但不能有利潤訴求。政府應通過特許狀將這類機構的責任、義務、管理規范、組織治理等明確下來，賦予其探索教育、教學改革的使命。
總之，公立學校不能享有市場和公共部門的雙重優勢，民辦教育機構也不能享有免稅和分紅雙重優勢。
分類界定教育機構屬性，還可以為“名校”奠定發展基礎。目前，隨著國家公共財政的原則不斷落實，“名校”受到的來自公共財政制度的約束，越來越明顯。
如果推行公共財政，完全平等，就等于消除“名校”的成本基礎，會讓中國的基礎教育體系變成許多歐洲國家那種嚴重的科層主義，低效、劃一、不思改革。但如果繼續保持“名校”現有的含混的財政基礎，則政府將會面對合法性危機，不僅給工作人員以權謀私留下空間，也難脫社會公眾對“以權擇校”的指責。為此，有必要將部分“名校”轉制為“非營利機構”。
建立教師崗位管理制度
當前，縣鎮教師吃空餉、農村教師短缺的問題嚴重，原因在于教師管理制度的弊端。學校屬于事業單位，教師管理實行編制管理制度。無論教師是否在崗，在哪里工作，財政按照編制給付工資。當一個縣為了解決農村教師的短缺，為農村學校聘任了教師后，這些教師就獲得了教師編制。由于農村工作環境艱苦，對教師缺少吸引力，因此，許多教師取得編制后，便開始了調離農村的漫長道路。一旦教師調離成功，財政給付該農村老師的工資，也隨著該教師從農村學校帶入縣鎮學校，農村學校于是陷入新的教師短缺狀態。
另一方面，在城市中，如果教師轉行，從體制內去除該教師的編制需要一系列繁復的手續，同時，學校編制內有多少教師只有學校領導知曉，這就為教師吃空餉提供了可鉆的空子，成為一些學校或教師個體以權謀私的手段。
為此，應建立教師崗位管理制度，即哪里有學生，哪里就有教師崗位。財政投入針對教學崗位，而不是用來養有編制身份的教師。教師身份僅僅是從事教學工作的資格。這一制度能夠按照學校教育教學的實際需求設立崗位，以需求定崗位、以崗位定工資，無論教師如何流動，需要教師的地方始終設有相應崗位，不但可以解決農村教師短缺的問題；也能有效杜絕教師吃空餉的現象。財政撥款僅以崗位作為工資發放標準，一旦離崗或撤崗則停發工資，可以提高財政資金的使用效率。
作者為北京師范大學教育學部教授
平議
教育改革亟需頂層設計
2010年，《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010-2020年）》出臺，確立了下一階段教育改革的路線圖。這份綱要將教育公平確立為基本國策，對于基礎教育“以權擇校”、高校“行政化趨向嚴重”等敏感問題均有所呼應。然而，推動教育改革所需要的制度變革重擔，并非教育部門自身所能肩負。
在權力分散的現實狀況下，教師聘任制度取決于中編辦、人保部等相關部門負責的事業單位人事制度改革進程；教育成本會計準則的建立，有賴于財政部門統一建立、健全公共部門和非營利機構的會計準則；教育機構分類管理制度的完善，則取決于民政部門對非營利組織的分類標準確定。誰來協調、如何協調各部門推進各項制度建設，成為教育改革的瓶頸。
更重要的是，政府長期習慣于依靠行政力量，采用臨時性措施解決問題，而非致力于制度建設。教育領域的行事規則往往不是國家頒布的正式制度，而是約定俗成的非正式制度，乃至臨時性的文件和指令。加之公共財政的原則尚未有效落實，市場和公共部門的界限尚未有效設定，為特權和尋租提供了巨大的空間。
因此，教育改革亟需頂層設計，由中央政府納入國家基本制度建設，最終使教育事業的發展建立在穩定的法律和規章基礎上。
